To The Moon

今年以來，疫情反覆等內外超預期衝擊下，“三重壓力”有所加大，地方債作爲積極財政的重要發力點，新增債務限額維持高位且靠前發力，持續發揮穩增長、補短板、促投資的重要作用。2023年是落實二十大精神的開局之年，中央經濟工作會議強調“突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作”，並指出“積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具”，在經濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力仍然較大的背景下，地方債新增限額仍應保持較高水平，但考慮到當前基建項目仍然有限、地方政府債務率被動攀升等因素，新增限額不宜設定過高。建議2023年新增一般債務限額0.9萬億左右、新增專項債務限額3.8萬億左右，必要時可繼續依法盤活結存專項債限額，用好用足地方債，力圖實現“在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”的要求。

一、助力突破“強政策、弱修復”困局，地方債需繼續合理擴容

當前地方政府債務風險整體可控，仍有一定舉債空間。近年來，伴隨“開前門”力度不斷加大，地方政府債券規模持續擴容，特別是2020年以來，積極財政不斷髮力，地方政府新增債務限額持續保持較高水平。2022年，在下達3.65萬億新增專項限額的基礎之上，國務院要求盤活2019年以來結存的5000多億的專項債務限額，新增專項債發行規模大幅增加、創下歷史新高，截至2022年11月末，我國地方政府顯性債務規模已超35萬億，地方政府槓桿率也快速上升，近三年年均上升約2個百分點，預計今年年末將繼續擡升2個百分點至29%。中央政府槓桿率明顯低於地方，且增速較緩慢，預計今年年末將擡升1個百分點至21%。整體看，今年年末政府部門槓桿率將上升3個百分點至50%，但仍低於60%的國際警戒線及發達國家、發展中國家槓桿率水平，政府部門尤其是中央政府仍有一定舉債空間。

圖1：2015年以來中央和地方政府債務餘額及槓桿率

 數據來源：財政部，中誠信國際區域風險數據庫

助力突破“強政策、弱修復”困局，地方債作爲積極財政的重要發力點，規模不宜大幅下降。今年，在疫情反覆、俄烏衝突等內外多重超預期因素衝擊下，宏觀經濟下行壓力進一步加大。長達三年的疫情衝擊對我國經濟運行產生了深遠影響，企業尤其是中小企業面臨的困難加劇。與此同時，疫情防控政策開放後，新冠疫情對經濟運行的負面影響仍將持續一段時間，受此影響明年一季度經濟增速將是全年低點；2023年中國經濟仍面臨多重挑戰，在沒有更多增量政策背景下很有可能延續“強政策、弱修復”格局。中央經濟工作會議強調明年經濟工作要突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，穩增長居位“三穩”首位，其重要性更加突出但壓力仍然較大。同時，大規模留抵退稅等影響下地方財力仍然承壓，一系列促基建政策持續推進下，基建領域面臨較大的財政資金缺口。此背景下，地方債作爲積極財政政策的重要發力點，應保持較高規模，以更好發揮其在跨週期、逆週期調節中的作用，支撐經濟增長、帶動擴大有效投資。 

“構建現代化基礎設施體系”等要求下，基建項目存量及增量資金需求較大。一方面，近年來，伴隨專項債規模不斷擴容，專項債項目數量持續增加，仍需較高規模的債務限額實現資金滾動接續。2020年以來，每年均有超2萬個地方基建項目使用專項債資金，且多數項目爲存量項目；2022年前三季度，近六成專項債投向已開工項目，其中近七成爲此前已發行專項債的存量項目，存量項目資金接續壓力仍然較大。另一方面，2023年是貫徹二十大精神、推進中國式現代化的開局之年，“全面加強基礎設施建設”、“構建現代化基礎設施體系”等要求下，一大批重大工程和重點項目將陸續開工建設，基建項目新增資金需求仍然較高。

二、中央政府仍有加槓桿空間，2023年地方債務新增限額建議安排4.7萬億

中央經濟工作會議強調“積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”，在國內外經濟形勢愈加複雜多變的情況下，政府債務整體規模的確定應統籌考慮經濟增長需求及財政承壓下的債務可持續性。一方面，考慮到近年來尤其是疫情衝擊下我國地方政府財政收支矛盾進一步加劇，中央政府加槓桿幅度低於地方政府，且與美國、日本等發達國家 相比較，我國中央政府具較大的加槓桿空間，或可適度增加中央財政赤字，必要時也可重啓特別國債發行。另一方面，穩增長壓力下地方債額度不宜“大起大落”、可繼續保持高位，同時考慮到地方財政減收增支的緊平衡壓力，可審慎增加地方財政赤字規模，提高一般債發行規模，緩解地方“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項債挪用風險。建議2023年地方新增債務限額較2022年增加至4.7萬億左右，其中新增一般債務限額0.86~0.92萬億、新增專項債務限額3.8萬億左右。

1. 一般債務新增限額可略高於2022年水平，安排0.9萬億左右

積極財政“加力”要求下赤字率可小幅上升，進一步擴大地方赤字規模，一般債新增限額可略高於2022年水平。“積極的財政政策要加力提效”的要求下，2023年財政政策發力力度將進一步加大，預計赤字率較今年的2.8%有所上升，或在3.0%~3.2%之間。同時伴隨經濟持續修復，實際GDP增速有望達到5.0%，結合1.5%的GDP平減指數來看，明年財政赤字規模或達3.88~4.14萬億。從地方財政赤字在財政赤字總規模中的佔比來看，近年來地方財政赤字佔比不斷下降，考慮到當前地方財政支出端剛性仍較強，建議地方財政赤字佔比保持穩定、可小幅高於2022年水平，若按照近兩年地方財政赤字佔比均值21.36%推算，明年地方一般債務新增限額或在0.86~0.92萬億，略高於2022年，有利於緩解地方“三保”壓力。

圖2：2015年以來中央和地方財政赤字規模及佔比

數據來源：財政部，中誠信國際區域風險數據庫

2. 專項債務新增限額不宜“大起大落”，可安排3.8萬億左右

穩增長壓力下地方債將持續發力，新增專項債務限額可高於2022年的3.65萬億。在國內經濟修復基礎仍不牢固、海外經濟面臨衰退風險的情況下，明年穩增長壓力仍然較大。同時，受疫情反覆、大規模留抵退稅及土地財政有所弱化的影響，地方財政收支壓力進一步加大，財政緊平衡下基建領域仍面臨較大的資金缺口。二十大強調加快構建新發展格局、構建現代化基礎設施體系，**中央、國務院近日印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）》強調加快培育完整內需體系，作爲地方基建的重要資金來源，在一系列穩增長、促基建政策的持續推進下，用於項目建設的新增專項債額度難有大幅下降，2023年新增專項債務限額可小幅高於今年的3.65萬億。此外，考慮到近年來地方債新增限額持續保持高位，特別是今年四季度盤活使用了5000多億結存限額，全年累計限額4.15萬億、創歷史新高，爲了避免政策波動太大可能導致的潛在問題及風險，2023年新增額度不宜大幅回落，以保障政策實施的連續性及市場運行的穩定性。

財政承壓下政府債務風險被動攀升將對專項債大幅擴張形成一定約束，同時結合近年來專項債發行使用情況看，新增專項債務限額不宜設定過高，避免資金使用低效。一方面，近年來地方債進行逆週期調控的同時，也造成了地方債務餘額的快速上升，當前地方政府部門槓桿率雖仍處於低位，但2022年來疫情反覆疊加大規模留抵退稅實施，地方財政大幅減收，地方政府債務率被動攀升至臨界值以上，對地方債的擴張形成一定約束。從債務率水平看，今明兩年將是法定債務預警風險及風險平滑的重要拐點，爲保障政府舉債投資的長期可持續性、防範債務風險快速累積，新增專項債務限額大幅擴容空間仍較爲有限。另一方面，結合近年來專項債發行使用情況看，目前地方項目的儲備難以短時間內“消化”過大規模的新增專項債額度，地方資金安排使用承壓下專項債大幅擴容空間有限。根據審計署披露，2021年專項債資金違規使用與閒置現象仍存 ，同時今年以來伴隨超4萬億 用於項目建設的專項債密集發行，地方資金安排使用壓力不斷增加，專項債資金用途調整頻率明顯加快、規模及範圍進一步擴大。這在一定程度上反映出當前專項債資金與項目實際需求仍存在錯配，各地儲備的有效項目或已逐步趨於飽和，短時間內地方基建項目能承載的最大債務限額或在4萬億左右，較難支撐專項債限額大幅擴張。

結合專項債新增限額在地方債新增限額佔比來看，2023年專項債新增限額建議設定在3.8萬億左右。中央經濟工作會議明確提出“優化組合赤字、專項債、貼息等工具”，近年來，專項債新增限額佔比逐漸趨於穩定且保持較高水平，2020年~2022年分別爲79.28%、81.66%、83.52%。財政部此前在答覆某地方人大會議意見時稱，將考慮“進一步提高一般債券額度，適當降低專項債券比例”的建議，在分配以後年度新增地方政府債務限額時積極予以考慮。在保障存量建設資金需求的前提下，爲防範專項債閒置、挪用等風險，專項債在地方債務限額的佔比可小幅減少，按一般債務新增限額安排0.9萬億左右、專項債佔比回落至近三年均值81%推算，專項債新增限額可安排3.8萬億左右，小幅高於2022年的3.65萬億，有利於在防範債務風險快速累積的前提下保障穩增長需求，並與之前年度實現平穩銜接，保持政策的連續性、穩定性和可持續性。

圖3：2015年地方政府新增債務限額規模及佔比

數據來源：財政部，中誠信國際區域風險數據庫

此外，目前專項債仍有近萬億限額空間，必要時可繼續加大對結存限額的盤活使用。今年10月，根據國務院要求，財政部首次動用此前結存的5000多億專項債限額，爲今年四季度及明年年初穩增長提供了重要支撐。根據財政部數據，2022年全國地方政府專項債務限額爲21.82萬億，截至2022年10月末，專項債務餘額爲20.71萬億，考慮年內待發行新增專項債後，預計仍有近1萬億元的限額空間。明年或可視經濟運行實際情況相機抉擇，必要時繼續靈活使用結存限額，因此年初預算中大幅加碼當年新增限額的必要性不大，可在新增限額發行完畢後、於四季度安排結存限額的盤活，繼續支撐跨年度基建投資。

三、 總量擴容中需進一步用足用好地方債

在總量穩步擴容的同時，需進一步用好用足地方債，着力提升債券資金與項目的匹配性，並提高項目申報全流程效率及配套設施建設，確保新增額度落地後儘早形成實物工作量，必要時也可合理優化債券使用的時效彈性，避免資金用途調整常態化，制約政策效果的及時顯現，更好落實財政政策“加力提效”的要求，實現“債務-資產”高效轉化，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。

其一，項目儲備質量及數量仍是核心因素，需切實做好儲備工作，爲近4萬億專項債發行使用提供有力支撐。數量上，加快合格項目儲備，儘可能按專項債額度分配的2-3倍進行儲備，並加強重大項目儲備和滾動接續，形成儲備一批、開工一批、在建一批、竣工一批的良性循環。質量上，圍繞二十大及“十四五”規劃儲備相關重大項目，並將項目開工建設可行性（包括開工環境、配套設施情況、開工時間、季節因素等）、各類資金到位時間等均納入儲備標準；針對區縣政府較難把握項目儲備標準的情況，加強基層人員培訓，並完善省級部門與市縣政府的聯動機制，提高項目儲備質量，尤其把握政策機遇，優先篩選鄉村振興、縣城城鎮化等項目。

其二，提升項目申報使用全流程效率。重視前期規劃，嚴格論證項目資金需求，提高與申請額度的匹配度，並審慎做好規劃方案，避免項目實施後突發叫停風險；優化報批機制，根據項目落地可行性、申報手續等制定報批順序，手續複雜且耗時久、開工建設不確定性大、受季節影響顯著的項目儘量提前發行，也爲後續確需調整用途留下充足時間；加強使用監管，嚴格做好項目進度監測，通過大數據分析等手段有效識別建設中的實際需求變化，提前做好各類應急預案。

其三，加強多部門協調，完善配套設施建設，敦促配套資金及時到位。除將項目配套設施的完善程度、建設難度及進度等納入項目儲備標準外，政府需積極發揮統籌協調作用，安排配套設施責任部門對專項債項目開闢綠色通道，優先推進專項債項目配套設施建設工作。另一方面，各地金融機構需進一步加大專項債配套融資支持力度，保障風險可控的前提下主動對接專項債項目，對於部分金融資源相對匱乏、或金融機構參與意願較低的區域可依靠地方政府進行協調分配。

其四，必要時可合理增加債券發行使用的時效彈性，結合區域、領域制定差異化要求。2023年新增債務限額仍將保持高位，對各地資金安排使用仍有較大壓力，在保證穩增長政策效果的前提下，必要時可合理優化專項債發行使用時效，根據區域、領域等制定差異化要求，避免各地爲完成任務盲目“上馬”、依賴後續用途調整，制約政策效果的及時顯現。對於部分基礎設施相對落後、金融資源相對匱乏的地區，或部分審批環節複雜、耗時相對較久的領域，可適當增加新增專項債使用的時效彈性