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經濟觀察網 記者 王雅潔 2023年全國“兩會”期間，全國工商聯向全國政協重點推薦了兩份團體提案，其中之一便是呼籲制定《民營經濟促進法》。

過往30餘年，全國工商聯法律服務和勞動關係委員會委員劉俊海一直關注並研究民營企業，深諳中國民營企業發展的掣肘與痛點。

身爲中國人民大學法學院教授、商法研究所所長，劉俊海還接受全國工商聯與中國法學交流基金會的委託，負責研究《民營經濟促進法》課題。2022年中央經濟工作會議召開的當月，他便接受委託開展研究，並撰寫了建議制定民營經濟促進法的研究報告。

| 對話 |

經濟觀察報：你可否先簡單介紹一下對“兩個毫不動搖”法治化的研究心得？

劉俊海：首先得明確民營企業與其他所有制企業的六大法治原則：地位平等、共同發展、公平競爭、互惠合作、平等監管與平等保護。只有如此，才能保障民營企業保障依法平等使用資源要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護，實現權利平等、機會平等、規則平等。

經濟觀察報：那“共同發展”，對於今日的民營經濟來說，又意味着什麼？

劉俊海：要落實“兩個毫不動搖”，必須明確國企與民企之間、外企與內企之間不是“你死我活”的零和遊戲，而是百舸爭遊、你追我趕、相互促進的競爭關係與平等互利、誠信自願、多贏共享的夥伴關係。法律要禁止宏觀調控部門與市場監管部門歧視民營企業或對某些企業揠苗助長。任何企業的沉浮與枯榮只能靠市場的自由選擇。只有如此，才能清除“國進民退”論、“民營經濟離場論”、“新公私合營論”。這六大法治原則將來如果寫進《民營經濟促進法》，對整個民營經濟大有好處。這六顆定心丸就是良法善治的定心丸。

經濟觀察報：爲什麼要在這樣的時間節點，建議制定《民營經濟促進法》？

劉俊海：改革開放40餘年來，我國民營經濟從小到大、從弱到強，不斷髮展壯大。截至2017年底，我國民營企業數量超過2700萬家，個體工商戶超過6500萬戶，註冊資本超過165萬億元。概括起來說，民營經濟具有“五六七八九”的特徵，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量。相比之下，公有制經濟的相對貢獻率是“五四三二一”。

截至2022年9月底，我國有1.6億戶市場主體，其中個體工商戶達1.1億戶。其中各類公司（含有限責任公司與股份有限公司）近5000萬家。因此，《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》確定的“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一是“市場主體更加充滿活力”，第十九章專章規劃了“激發各類市場主體活力”的政策措施，強調“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，培育更有活力、創造力和競爭力的市場主體。”

在後疫情時代，廣大民營企業賴以生存與發展的法治化營商環境有待根本改善。黨的二十大報告提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。法治是最好的營商環境，穩定、透明、公平、安全、誠信、可預期的法治化營商環境本身就是先進的生產力。2019年，國務院頒佈了《優化營商環境條例》。2022年，海南省成立了優化營商環境廳。此外，浙江、廣東珠海、遼寧撫順、山東煙臺等地也紛紛通過地方立法爲當地民營企業營造良好的營商環境。但是，民營企業在實踐中仍然屢遭融資難、融資貴、融資慢、新官不理舊賬、企業維權難、刑事冤錯案件糾偏難等一系列老大難問題，制度**易成本高居不下。

當前，我國疫情防控的新形勢給廣大民營企業帶來了新機遇與新挑戰。爲保護民營企業的生存權與發展權，落實“兩個毫不動搖”，必須消除分歧，凝聚共識，立足我國國情、借鑑國際慣例、總結我國民營企業發展經驗、正視我國民營企業發展堵點的基礎上，儘快出臺《民營經濟促進法》。

出臺《民營經濟促進法》是激發民營企業活力的真正定心丸。由於民營經濟法治存在短板，致使一有風吹草動，民營企業與民營企業家就膽戰心驚。爲此，黨中央與國務院多次出臺相關政策，給民營企業與民營企業家開出了定心丸。這些定心丸對穩定民營經濟的信心發展了積極的促進作用。但由於缺乏一部《民營經濟促進法》，這些定心丸的保質期相對較短，藥效相對有限。定心丸政策的頻繁使用還會導致民營經濟的“抗藥性”。因此，《民營經濟促進法》纔是激發民營企業活力的法治定心丸。

經濟觀察報：爲何運用法律手段，能促進民營經濟發展？

劉俊海：只要發揮好法治的效用，便是最好的營商環境。法治有三大功能：固根本、利長遠、穩預期。法治是真正的、最管用的定心丸。我們以前靠地方與部門的紅頭文件當定心丸，後來民企意識到，這些紅頭文件的法律效力低於法律。而且，因爲紅頭文件可以不斷改、不斷出。各部門各地方都有文件，以新廢舊，魚貫而出。但法律一旦通過，便真正有法律效力。民營企業家可以拿着法律對抗侵害民營企業的行爲，紅頭文件高不過法律。所以我很看重《民營經濟促進法》。

經濟觀察報：從法律定位上來說，它是商法，還是行政法？

劉俊海：對這部法律的定位可以作不同的理解，我個人認爲它是綜合法。該法包含保護民營企業和民營企業家民事權利、商事權的內容，因而具有民商法或者私法的特點。不過，該法也會設定各地各部門促進民營經濟健康發展的法律上的義務與責任，因而也具有經濟法與行政法屬性。民營經濟促進的義務人，主要是公權力。促進的對象，是民營經濟、民營企業、民營企業家。我們必須保障他們的民事權利。所以，這部法律是以維權、護法、促發展爲主流基調的一部綜合性法律。維權就是維護民營企業產權、民營企業家權益（包括人身安全和財產安全兩個內容）。

經濟觀察報：近兩年，你去民營企業調研過嗎，他們和你提過什麼樣的訴求，你看到了什麼，又聽到了什麼？

劉俊海：是的。我在商法教學與科研過程中經常會接觸到民營企業家。很多民營企業家反映，優惠政策未全部落地，民營企業與民營企業家最亟需的，是被平等對待。有些民營企業認爲，反壟斷執法對各類所有制企業都應一碗水端平。因此，立法者必須抓住民營經濟的痛點問題。

經濟觀察報：立法者如何抓住痛點問題？

劉俊海：我希望立法機關在2023年能將這部法律列爲立法工作計劃。我覺得這個法應該被列爲一號立法。我跟蹤民營企業法已經很多年了。1987年我在讀本科時在《經濟與法律》發表的處女作就是《建議儘快制定私人企業法》。促進民營經濟立法有助於凝聚共識，消除分歧，穩增長、保就業，惠民生，是惠及百姓的民心工程、是立足長遠的經濟工程、是追求良法善治的法治工程。當然，我們要堅持民主立法、科學立法、開門立法、透明立法，要讓民營企業家和民營企業以及相關投資人都能踊躍建言獻策。這個法不能寫虛，而應寫實。要堅持問題導向，聚焦民營企業與民營企業家的核心合理訴求。

經濟觀察報：如何寫實？

劉俊海：過去，民營企業和民營企業家打官司有很多敗訴。在有的案件中，他們應當敗訴；而在有的案件中，他們不應敗訴。對這些冤錯案件，要及時糾偏。建議立法取消錯案改判率指標，切實做到以事實爲根據、以法律爲準繩，有冤必理，凡錯必糾。一審案件錯判後，個別二審法院不願改判，因爲有改判率的影響。如果改判，會影響法官年終的績效獎金和晉升考覈，所以有時便將錯就錯。這類現象雖然不具有普遍性，但也的確存在，對提振民營企業投資信心有一定殺傷力。

另外，建議明確各級政府在保障與促進民營企業發展方面的法定職責。可以考慮將保障、促進與支持民營企業發展的相關實績考覈指標納入高質量發展的績效評價體系，爲廣大民營企業營造穩定、公平、透明、可預期的政商生態環境。建議政府與相關部門及其工作人員落實法治政府與誠信政府要求。建議法律將民營企業與民營企業家的幸福感、獲得感與安全感納入政務誠信建設考評體系，並要求行政機關全面依約履行其與民營企業依法簽訂的各類合同和依法作出的各項承諾。

經濟觀察報：回到《民營經濟促進法》，未來具體如何落實這項法律？怎麼做？

劉俊海：還是離不開我剛纔說的六大法治原則，明確民營企業與其他所有制企業的平等法律地位、政治地位與社會地位。馬克思說過，“商品是天生的平等派”，法律面前人人平等是我國憲法確立的基本原則。與西方市場經濟相比，我國社會主義市場經濟法律體系應更加註重追求和捍衛市場主體之間的平等地位。民營企業與其他所有制企業之間的法律地位、政治地位與社會地位都是平等的。其中，法律地位的平等（包括實體法地位平等與程序法地位平等）是基礎，政治地位的平等是核心，社會地位的平等是關鍵。

建議明確監察機關依法對公職人員和有關人員侵犯民營企業合法權益的行爲實施專項監察。爲徹底破解政商關係不清不親、只清不親、只親不清的政商關係難題，建議重點查處消極不作爲、向民營企業索賄受賄、擅自撕毀招商引資合同的違法犯罪行爲。建議明確要求政府與相關部門對民營企業組織實施的監督檢查必須有法律法規依據，並嚴格依法進行。

建議明確司法機關依法保護民營企業合法權益、促進民營企業發展。建議法律將侵害民營企業與民營企業家權益的冤錯案件的糾偏納入法治化軌道。民營企業與民營企業家的主流是好的。爲嚴格區分並切割企業犯罪與企業家個人犯罪，建議法律要求公司加強刑事合規體系建設。在追究企業家刑責時，要甄別股東個人財產與公司法人財產、股東股權與公司法人產權、個人財產和其他家庭成員個人財產之間的邊界，避免一人犯罪殃及整個企業或企業集團。企業家個人涉嫌構成犯罪的，司法機關採取的查封、扣押和凍結措施僅能指向其個人財產（股權），但不應包括公司財產。

建議明確民營企業與其他所有制企業的公平競爭原則。流水不腐，戶樞不蠹。競爭是市場經濟活力之源。只有競爭才能激發企業活力，才能讓企業在競爭中煥發生機。建議法律規定競爭中性原則與產業政策應當同頻共振。產業政策的制定不能違反競爭政策，更不得見客下菜，歧視民營企業。既要制裁大型壟斷企業濫用壟斷優勢的不正當壟斷行爲，也要打擊不公平競爭行爲。

經濟觀察報：你提到了“競爭中性”，可否展開說下，你如何理解“競爭中性”這個詞？

劉俊海：“競爭中性”首先體現對“兩個毫不動搖”的嚴格落實。公平競爭的核心就是競爭中性政策。競爭中性還體現爲，反不正當競爭法和反壟斷法的嚴格執法。競爭中性政策還不允許產業政策凌駕於競爭政策之上。否則，民營經濟促進法會被懸空。同時，要遏制地方保護主義與部門保護主義，管住公權力，管住有權的地方。競爭中性的關鍵是可訴性、可裁性與可執行性。對違反競爭中性原則的地方，要建立協同糾偏機制，包括司法審查制度。

經濟觀察報：你剛纔還提到了國企與民企的混改，對於這一點，你有什麼具體的建言？

劉俊海：對於這一點，未來要明確民營企業與其他所有制企業的互利合作原則。建議法律允許與鼓勵民營企業與其他所有制企業基於平等自願、互利共贏、各得其所的原則，在不違反強制性法律規定與公序良俗的前提下，積極穩妥地推進混合所有制改革，實行多層次、多形式的大聯營、大合作。混合所有制改革既助推國資國企改革，也催生民企與外企蓬勃發展的戰略機遇期。

經濟觀察報：你對於激發民營經濟的活力，還有哪些其他建言？

劉俊海：一是良法，二是善治。首先把良法鑄造出來，下一步，再探討良治的問題，就是法律怎麼落地的問題。當然，這部法律本身也不能包打天下。

我希望這部法典的落地能夠和民法典，公司法，證券法、刑法等法律一起，共同促進民營企業可持續健康發展。爲增強我國法律體系的系統性、整體性、協同性與科學性，建議推動公司法與刑法的無縫對接、同頻共振與良性互動，扭轉兩法之間存在的碎片化與孤島化現象。建議尊重公司法秩序統一性，確保前置法創設的法律秩序受到刑法禮讓。無民事責任，必無刑事責任。有民事責任，未必有刑事責任。在裁判民營企業家涉刑案件時要促進公司可持續健康發展。建議嚴格區分股東股權與公司法人物權，尊重股權轉讓的獨立性與有效性。合法的股權轉讓不應被認定爲犯罪。建議刑法落實公有制經濟與非公經濟平等保護的原則，對侵害國企財產與民企財產的行爲實行同罪同罰。建議尊重與保護誠實信用、公開透明、公平公正、多贏共享、包容普惠、可持續、可複製的商業模式。建議確立先民後刑、刑民並進、和而不同的程序正義原則，對同一法律事實與法律關係引發的民刑交叉案件一律採取先民後刑的新思維，對互有牽連、但並不相同的法律事實與法律關係引發的民刑交叉案件採取刑民並進、和而不同的裁判思維。

對於民營企業家，我希望他們能夠做四商合一的企業家，能有不斷創新的智商、受人尊敬與信賴的情商、自覺信仰與敬畏法律的法商、踐行最佳商業倫理的德商。

地方政府也要與人爲善，公權不能濫用。地方政府與相關部門必須恪守法治政府要求，切實做到“法無授權不可爲、授權不清不可爲、法定職責必須爲、違法作爲必問責”。地方政府，要學會與民休息，放水養魚，藏富於民，幫助民營企業健康發展，建設服務型政府。促進國企發展光榮，促進民企發展也光榮。