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投資要點

• 看懂地方財政賬本，是理解不同地區財力差距的關鍵。

• 如果根據一般公共預算收入和支出計算地方財政收支缺口，今年1-5月份上海是31個省級行政區域中財政收支唯一保持盈餘的地方。但這一算法不夠嚴謹，因爲從全年來看，31省市通常都不會有收支盈餘，即使上海市2021年也存在659億元收支缺口，需要通過中央轉移支付等方式彌補。

• 爲什麼經濟發達如上海，也要接受中央轉移支付呢？這是因爲分稅制體系中，存在一次分配和二次分配兩個過程。地方一般公共預算收入統計的只是自留部分的稅收和非稅收入，還有一些稅收是需要上繳中央的。

• 2021年中央向地方一共轉移支付82216億元，是解決地區收支均衡問題，縮小教育、醫療衛生、養老社保等基本公共服務差距的重要手段。分省來看，中央轉移支付收入一般跟地區經濟發展水平、財政實力、人口等因素直接相關。如四川、河南作爲中西部人口大省，經濟發展相對落後，財政收支矛盾較爲突出，獲得的轉移支付資金規模分列第一、二名；東部的天津、上海、浙江等省市，由於經濟財政發展水平相對更高，人口更少，因此轉移支付規模處於低位。

• 2021年全國平均每人接受中央轉移支付5816元。其中：總量靠前的四川、河南兩省接受的中央轉移支付分別爲6573元/人和5242元/人，在31省市中排名位居中下游；西藏人均轉移支付規模超過6萬元；西部的青海、寧夏、新疆等少數民族集中分佈省區，東北的黑龍江、吉林兩省，人均規模均超過1萬元；東部沿海的江蘇、浙江、廣東三省則不足3000元。

• 我們可以用各省市上繳中央的收入，減去該省收到的中央轉移支付，得到各省市的淨上繳規模，從而衡量各地區對於中央財政的貢獻。2021年，全國僅有8個省市有正貢獻，其中上海排名第二，淨上繳中央財政收入達到7879億元，幾乎相當於中央對河南、黑龍江和四川三省的合計淨補助規模。總理座談會上提及的東南沿海5省市，均對中央財政有正貢獻，2021年合計淨上繳財政收入超過3萬億元，成爲中央財政轉移支付體系的重要支撐。

• 經過中央轉移支付的二次分配後，各省市預算平衡通常不是問題，而且由於各地區財政體量差別較大，簡單計算收支缺口意義並不大。因此建議關注地方財政自給率指標，即通過計算地方一般公共預算收入佔一般公共預算支出的比重，衡量地方財政的可持續性。

• 1994年以來，從全國層面看，地方一般公共預算收入佔支出的比重波動下降，1997年最高時爲66%，不過基本維持在50%以上。近年來隨着財政收入增速逐漸放緩，民生和債務等剛性支出規模增加，地方財政收支平衡壓力不斷上升。2019和2020年地方財政自給率均降至50%以下，2021年回升至52.6%，和2017年水平相當。

• 分區域看，31省市財政自給率差異較大。2021年上海的財政自給率最高（92.2%）；北京位居第二，廣東、浙江、江蘇、天津、福建、山東等6省市均超過60%。此外，22個省市財政自給率低於50%，其中11個省市不足40%，主要集中在中西部、東北等經濟欠發達地區。

• 在土地財政面臨困境的情況下，近些年中央財政不斷加大對地方轉移支付力度，重點支持地方“保基本民生、保工資、保運轉”和落實減稅降費，促進區域均衡發展。日前國務院辦公廳發佈《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，通過推進省以下財政體制改革，增強基層保障能力。此外，從長遠角度看，如何健全地方稅體系，培育地方稅源可能更關鍵，如推進房地產稅立法實施，計劃後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方等。

• 風險提示：財政收入增長不及預期，地方財政收支困難上升。

日前總理在福建主持的經濟形勢座談會上指出，東南沿海5省市經濟體量佔全國1/3以上，財政收入佔比近4成，在地方對中央財政淨上繳中貢獻近8成，有力支撐了國家財力和中央財政對中西部地區轉移支付。[1]所謂“天下財賦半東南”，總理講話再度引發各界的關注和討論。如何看懂地方財政賬本，是理解不同地區財力差距的關鍵。

很多文章喜歡用一種簡易方法對比各省市的財政狀況，即根據一般公共預算收入和支出數據計算地方財政收支缺口。從今年1-5月數據看，受留抵退稅、疫情衝擊等影響，今年以來各地區財政收支平衡壓力和去年同期相比明顯上升；同時，作爲上半年全國受疫情影響最嚴重的上海，和去年同期一樣，成爲31個省級行政區域中財政收支唯一保持盈餘的地方。

收支缺口的大小一定程度上反映出各地區財政狀況的差異，但這一衡量方法可能不夠嚴謹。畢竟在赤字財政背景下，如果從全年來看，31省市通常都不會有收支盈餘。即使是上海市，2021年一般公共預算收入7772億元，支出8431億元，同樣存在659億元收支缺口。這一差額需要通過中央轉移支付、發行地方政府一般債、使用結轉結餘及調入資金等方式彌補。

以上海爲例，2021年中央財政給了997億元稅收返還和補助收入，扣除上解中央的215億元后，淨補助爲782億元；一般債務發行收入和還本支出基本持平；使用結轉結餘資金規模和補充預算穩定調節基金支出基本持平。因此，中央提供的782億元淨補助，在彌補659億元收支缺口後，少部分用於結轉下年支出。

爲什麼經濟發達如上海市，也要接受中央財政轉移支付提供的補助收入呢？這是因爲在中央和地方分稅制體系中，存在一次分配和二次分配兩個過程。地方一般公共預算收入統計的只是自留部分的稅收和非稅收入，還有一些稅收是需要上繳中央的。如果僅看“一次分配”，2021年全國地方本級預算收入僅爲111077億元，對應的支出爲211272億元，即使考慮到8200億元地方財政赤字安排、9779億元結轉結餘及調入資金使用，仍存在超過8.2萬億元的收支缺口。這個缺口需要靠中央對地方轉移支付來填補，即二次分配。

中央轉移支付是解決地區收支均衡問題，縮小教育、醫療衛生、養老社保等基本公共服務差距的重要手段。結構上分爲一般轉移支付（包括共同財政事權轉移支付）和專項轉移支付：前者可供地方政府自主安排支出，緩解地方財政收支平衡壓力；後者主要服務於特定政策目標，地方政府應按中央規定的用途花錢。

2021年中央向地方一共轉移支付82216億元[2]。按照接受中央轉移支付規模大小劃分，31省市可以分爲5個層次。超過5000億的有2個，分別爲：四川、河南；“3000億+”的有10個，分別爲：湖南、河北、湖北、雲南、黑龍江、安徽、新疆、廣西、貴州、山東；“2000億+”的有9個，分別爲：甘肅、江西、陝西、內蒙古、遼寧、吉林、西藏、山西、重慶；“1000億+”的有7個，分別爲：江蘇、廣東、福建、青海、北京、寧夏、海南；不足1000億的僅有3個，分別爲：浙江、上海、天津。

中央轉移支付收入一般跟地區經濟發展水平、財政實力、人口等因素直接相關。四川、河南作爲中西部人口大省，經濟發展相對落後，財政收支矛盾較爲突出，獲得的轉移支付資金規模分列第一、二名；東部的天津、上海、浙江等省市，由於經濟財政發展水平相對更高，人口更少，因此轉移支付規模處於低位。

2021年全國平均每人接受中央轉移支付5816元，人均指標能夠更準確地反映各省市接受中央幫扶的情況。具體來看：總量靠前的四川、河南兩省接受的中央轉移支付分別爲6573元/人和5242元/人，在31省市中排名位居中下游；西藏由於特殊的地理位置和民族宗教環境，人均轉移支付規模超過6萬元；西部的青海、寧夏、新疆等少數民族集中分佈省區，東北的黑龍江、吉林兩省，人均規模均超過1萬元；東部沿海的江蘇、浙江、廣東三省均不足3000元。整體來看，經濟財政實力越強的地區，中央給予的人均轉移支付規模越小，符合區域協同發展、共同富裕的基本原則。

在包括分稅制和轉移支付的預算體系下，我們可以用各省市上繳中央的收入，減去該省收到的中央轉移支付，得到各省市的淨上繳規模，從而衡量各地區對於中央財政的貢獻。2021年，全國僅有8個省市有正貢獻，其中上海排名第二，淨上繳中央財政收入達到7879億元，幾乎相當於中央對河南、黑龍江和四川三省的合計淨補助規模。總理座談會上提及的東南沿海5省市，均對中央財政有正貢獻，2021年合計淨上繳財政收入超過3萬億元，成爲中央財政轉移支付體系的重要支撐。

自古以來，我國各地區財政收入不均衡問題始終存在。無論是唐代“政治中心”長安和“經濟中心”洛陽的分離，還是明清時期江南地區稅賦佔全國的60%，都說明“轉移支付”是必然選擇。無論從自然環境、人口密度，還是交通設施、物流交易場所集中度來看，江浙滬、北京、廣東等地區擁有豐富的經濟和稅收資源，通過上繳稅收給中央爲國家做貢獻無可厚非。

經過中央轉移支付的二次分配後，各省市預算平衡通常不是問題，而且由於各地區財政體量差別較大，如果僅通過財政收支軋差測算缺口大小，意義並不大。相比之下，地方財政自給率指標更有研究價值，即通過計算地方一般公共預算收入佔一般公共預算支出的比重[3]，從而衡量地方財政的可持續性。

1994年以來，從全國層面看，地方一般公共預算收入佔支出的比重波動下降，1997年最高時爲66%，不過基本維持在50%以上。近年來隨着財政收入增速逐漸放緩，民生和債務等剛性支出規模增加，地方財政收支平衡壓力不斷上升。2019和2020年地方財政自給率均降至50%以下，2021年回升至52.6%，和2017年水平相當。

分區域看，31省市財政自給率差異較大。2021年上海的財政自給率最高（92.2%）；北京位居第二，廣東、浙江、江蘇、天津、福建、山東等6省市均超過60%。此外，22個省市財政自給率低於50%，其中11個省市不足40%，主要集中在中西部、東北等經濟欠發達地方。對比2020年，除青海外各省市自給率普遍回升，特別是山西和湖北升幅均超過11個百分點，前者受益於煤炭等能源大宗產品價格上漲帶來財政收入增長，後者則主要因爲2020年疫情造成的低基數。

在土地財政面臨困境的情況下，近些年中央財政加大對地方轉移支付力度，重點支持地方“保基本民生、保工資、保運轉”和落實減稅降費，促進區域均衡發展。日前國務院辦公廳發佈《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，通過推進省以下財政體制改革，增強基層保障能力。此外，從長遠角度看，如何健全地方稅體系，培育地方稅源可能更關鍵，如推進房地產稅立法實施，計劃後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方等。

[1] 新聞來源：http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/07/content_5699817.htm

[2] 這裏的中央對地方轉移支付統計出自2021年中央決算報告，其中“稅收返還及固定補助”科目金額11570億元，納入一般性轉移支付統計，下同。

[3] 一般公共預算收入+中央補助收入+其他收入=一般公共預算支出+其他支出，這裏的其他收入主要包括地方債務收入、結轉結餘和調入資金使用，相應的，其他支出包括地方債務還本支出、補充預算穩定調節基金和結轉下年支出等。財政自給率=一般公共預算收入（地方自留稅收+非稅收入）/一般公共預算支出。

風險提示

財政收入增長不及預期，地方財政收支困難上升。

證券研究報告：如何理解“天下財賦半東南”？

對外發布時間：2022年7月18日

報告發布機構：中泰證券研究所

參與人員信息：

周嶽 | SAC編號：S0740520100003 | 郵箱：zhouyue@r.qlzq.com.cn

肖雨 | SAC編號：S0740520110001 | 郵箱：xiaoyu@r.qlzq.com.cn

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